《國務院關于改革和(hé)完善國有(yǒu)資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)的若幹意見》（國發﹝2015﹞63号）

各省、自治區(qū)、直轄市人(rén)民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國國有(yǒu)資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)改革穩步推進，國有(yǒu)資産出資人(rén)代表制(zhì)度基本建立，保值增值責任初步得(de)到落實，國有(yǒu)資産規模、利潤水(shuǐ)平、競争能力得(de)到較大(dà)提升。但(dàn)必須看到，現行(xíng)國有(yǒu)資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)中政企不分、政資不分問題依然存在，國有(yǒu)資産監管還(hái)存在越位、缺位、錯位現象；國有(yǒu)資産監督機制(zhì)不健全，國有(yǒu)資産流失、違紀違法問題在一些(xiē)領域和(hé)企業比較突出；國有(yǒu)經濟布局結構有(yǒu)待進一步優化，國有(yǒu)資本配置效率不高(gāo)等問題亟待解決。按照《中共中央關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》和(hé)國務院有(yǒu)關部署，現就改革和(hé)完善國有(yǒu)資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)提出以下意見。

　一、總體(tǐ)要求

　　（一）指導思想。深入貫徹落實黨的十八大(dà)和(hé)十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持和(hé)完善社會(huì)主義基本經濟制(zhì)度，堅持社會(huì)主義市場(chǎng)經濟改革方向，尊重市場(chǎng)經濟規律和(hé)企業發展規律，正确處理(lǐ)好政府與市場(chǎng)的關系，以管資本為(wèi)主加強國有(yǒu)資産監管，改革國有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制(zhì)，真正确立國有(yǒu)企業的市場(chǎng)主體(tǐ)地位，推進國有(yǒu)資産監管機構職能轉變，适應市場(chǎng)化、現代化、國際化新形勢和(hé)經濟發展新常态，不斷增強國有(yǒu)經濟活力、控制(zhì)力、影(yǐng)響力和(hé)抗風險能力。

　　（二）基本原則。

　　堅持權責明(míng)晰。實現政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有(yǒu)權與經營權分離，依法理(lǐ)順政府與國有(yǒu)企業的出資關系。切實轉變政府職能，依法确立國有(yǒu)企業的市場(chǎng)主體(tǐ)地位，建立健全現代企業制(zhì)度。堅持政府公共管理(lǐ)職能與國有(yǒu)資産出資人(rén)職能分開(kāi)，确保國有(yǒu)企業依法自主經營，激發企業活力、創新力和(hé)內(nèi)生(shēng)動力。

　　堅持突出重點。按照市場(chǎng)經濟規則和(hé)現代企業制(zhì)度要求，以管資本為(wèi)主，以資本為(wèi)紐帶，以産權為(wèi)基礎，重點管好國有(yǒu)資本布局、規範資本運作(zuò)、提高(gāo)資本回報、維護資本安全。注重通(tōng)過公司法人(rén)治理(lǐ)結構依法行(xíng)使國有(yǒu)股東權利。

　　堅持放管結合。按照權責明(míng)确、監管高(gāo)效、規範透明(míng)的要求，推進國有(yǒu)資産監管機構職能和(hé)監管方式轉變。該放的依法放開(kāi)，切實增強企業活力，提高(gāo)國有(yǒu)資本運營效率；該管的科學管好，嚴格防止國有(yǒu)資産流失，确保國有(yǒu)資産保值增值。

　　堅持穩妥有(yǒu)序。處理(lǐ)好改革、發展、穩定的關系，突出改革和(hé)完善國有(yǒu)資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)的系統性、協調性，以重點領域為(wèi)突破口，先行(xíng)試點，分步實施，統籌謀劃，協同推進相關配套改革。

　二、推進國有(yǒu)資産監管機構職能轉變

　　（三）準确把握國有(yǒu)資産監管機構的職責定位。國有(yǒu)資産監管機構作(zuò)為(wèi)政府直屬特設機構，根據授權代表本級人(rén)民政府對監管企業依法履行(xíng)出資人(rén)職責，科學界定國有(yǒu)資産出資人(rén)監管的邊界，專司國有(yǒu)資産監管，不行(xíng)使政府公共管理(lǐ)職能，不幹預企業自主經營權。以管資本為(wèi)主，重點管好國有(yǒu)資本布局、規範資本運作(zuò)、提高(gāo)資本回報、維護資本安全，更好服務于國家(jiā)戰略目标，實現保值增值。發揮國有(yǒu)資産監管機構專業化監管優勢，逐步推進國有(yǒu)資産出資人(rén)監管全覆蓋。

　　（四）進一步明(míng)确國有(yǒu)資産監管重點。加強戰略規劃引領，改進對監管企業主業界定和(hé)投資并購的管理(lǐ)方式，遵循市場(chǎng)機制(zhì)，規範調整存量，科學配置增量，加快優化國有(yǒu)資本布局結構。加強對國有(yǒu)資本運營質量及監管企業财務狀況的監測，強化國有(yǒu)産權流轉環節監管，加大(dà)國有(yǒu)産權進場(chǎng)交易力度。按照國有(yǒu)企業的功能界定和(hé)類别實行(xíng)分類監管。改進考核體(tǐ)系和(hé)辦法，綜合考核資本運營質量、效率和(hé)收益，以經濟增加值為(wèi)主，并将轉型升級、創新驅動、合規經營、履行(xíng)社會(huì)責任等納入考核指标體(tǐ)系。      着力完善激勵約束機制(zhì)，将國有(yǒu)企業領導人(rén)員考核結果與職務任免、薪酬待遇有(yǒu)機結合，嚴格規範國有(yǒu)企業領導人(rén)員薪酬分配。建立健全與勞動力市場(chǎng)基本适應，與企業經濟效益、勞動生(shēng)産率挂鈎的工資決定和(hé)正常增長機制(zhì)。推動監管企業不斷優化公司法人(rén)治理(lǐ)結構，把加強黨的領導和(hé)完善公司治理(lǐ)統一起來(lái)，建立國有(yǒu)企業領導人(rén)員分類分層管理(lǐ)制(zhì)度。強化國有(yǒu)資産監督，加強和(hé)改進外派監事會(huì)制(zhì)度，建立健全國有(yǒu)企業違法違規經營責任追究體(tǐ)系、國有(yǒu)企業重大(dà)決策失誤和(hé)失職渎職責任追究倒查機制(zhì)。

　　（五）推進國有(yǒu)資産監管機構職能轉變。圍繞增強監管企業活力和(hé)提高(gāo)效率，聚焦監管內(nèi)容，該管的要科學管理(lǐ)、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。将國有(yǒu)資産監管機構行(xíng)使的投資計(jì)劃、部分産權管理(lǐ)和(hé)重大(dà)事項決策等出資人(rén)權利，授權國有(yǒu)資本投資、運營公司和(hé)其他直接監管的企業行(xíng)使；将依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業；加強對企業集團的整體(tǐ)監管，将延伸到子企業的管理(lǐ)事項原則上(shàng)歸位于一級企業，由一級企業依法依規決策；将國有(yǒu)資産監管機構配合承擔的公共管理(lǐ)職能，歸位于相關政府部門(mén)和(hé)單位。

　　（六）改進國有(yǒu)資産監管方式和(hé)手段。大(dà)力推進依法監管，着力創新監管方式和(hé)手段。按照事前規範制(zhì)度、事中加強監控、事後強化問責的思路，更多(duō)運用法治化、市場(chǎng)化的監管方式，切實減少(shǎo)出資人(rén)審批核準事項，改變行(xíng)政化管理(lǐ)方式。通(tōng)過“一企一策”制(zhì)定公司章程、規範董事會(huì)運作(zuò)、嚴格選派和(hé)管理(lǐ)股東代表和(hé)董事監事，将國有(yǒu)出資人(rén)意志(zhì)有(yǒu)效體(tǐ)現在公司治理(lǐ)結構中。針對企業不同功能定位，在戰略規劃制(zhì)定、資本運作(zuò)模式、人(rén)員選用機制(zhì)、經營業績考核等方面，實施更加精準有(yǒu)效的分類監管。調整國有(yǒu)資産監管機構內(nèi)部組織設置和(hé)職能配置，建立監管權力清單和(hé)責任清單，優化監管流程，提高(gāo)監管效率。建立出資人(rén)監管信息化工作(zuò)平台，推進監管工作(zuò)協同，實現信息共享和(hé)動态監管。完善國有(yǒu)資産和(hé)國有(yǒu)企業信息公開(kāi)制(zhì)度，設立統一的信息公開(kāi)網絡平台，在不涉及國家(jiā)秘密和(hé)企業商業秘密的前提下，依法依規及時(shí)準确地披露國有(yǒu)資本整體(tǐ)運營情況、企業國有(yǒu)資産保值增值及經營業績考核總體(tǐ)情況、國有(yǒu)資産監管制(zhì)度和(hé)監督檢查情況，以及國有(yǒu)企業公司治理(lǐ)和(hé)管理(lǐ)架構、财務狀況、關聯交易、企業負責人(rén)薪酬等信息，建設陽光國企。

　三、改革國有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制(zhì)

　　（七）改組組建國有(yǒu)資本投資、運營公司。主要通(tōng)過劃撥現有(yǒu)商業類國有(yǒu)企業的國有(yǒu)股權，以及國有(yǒu)資本經營預算(suàn)注資組建，以提升國有(yǒu)資本運營效率、提高(gāo)國有(yǒu)資本回報為(wèi)主要目标，通(tōng)過股權運作(zuò)、價值管理(lǐ)、有(yǒu)序進退等方式，促進國有(yǒu)資本合理(lǐ)流動，實現保值增值；或選擇具備一定條件的國有(yǒu)獨資企業集團改組設立，以服務國家(jiā)戰略、提升産業競争力為(wèi)主要目标，在關系國家(jiā)安全、國民經濟命脈的重要行(xíng)業和(hé)關鍵領域，通(tōng)過開(kāi)展投資融資、産業培育和(hé)資本整合等，推動産業集聚和(hé)轉型升級，優化國有(yǒu)資本布局結構。

　　（八）明(míng)确國有(yǒu)資産監管機構與國有(yǒu)資本投資、運營公司關系。政府授權國有(yǒu)資産監管機構依法對國有(yǒu)資本投資、運營公司履行(xíng)出資人(rén)職責。國有(yǒu)資産監管機構按照“一企一策”原則，明(míng)确對國有(yǒu)資本投資、運營公司授權的內(nèi)容、範圍和(hé)方式，依法落實國有(yǒu)資本投資、運營公司董事會(huì)職權。國有(yǒu)資本投資、運營公司對授權範圍內(nèi)的國有(yǒu)資本履行(xíng)出資人(rén)職責，作(zuò)為(wèi)國有(yǒu)資本市場(chǎng)化運作(zuò)的專業平台，依法自主開(kāi)展國有(yǒu)資本運作(zuò)，對所出資企業行(xíng)使股東職責，維護股東合法權益，按照責權對應原則切實承擔起國有(yǒu)資産保值增值責任。

　　（九）界定國有(yǒu)資本投資、運營公司與所出資企業關系。國有(yǒu)資本投資、運營公司依據公司法等相關法律法規，對所出資企業依法行(xíng)使股東權利，以出資額為(wèi)限承擔有(yǒu)限責任。以财務性持股為(wèi)主，建立财務管控模式，重點關注國有(yǒu)資本流動和(hé)增值狀況；或以對戰略性核心業務控股為(wèi)主，建立以戰略目标和(hé)财務效益為(wèi)主的管控模式，重點關注所出資企業執行(xíng)公司戰略和(hé)資本回報狀況。

　　（十）開(kāi)展政府直接授權國有(yǒu)資本投資、運營公司履行(xíng)出資人(rén)職責的試點工作(zuò)。中央層面開(kāi)展由國務院直接授權國有(yǒu)資本投資、運營公司試點等工作(zuò)。地方政府可(kě)以根據實際情況，選擇開(kāi)展直接授權國有(yǒu)資本投資、運營公司試點工作(zuò)。

　四、提高(gāo)國有(yǒu)資本配置和(hé)運營效率

　　（十一）建立國有(yǒu)資本布局和(hé)結構調整機制(zhì)。政府有(yǒu)關部門(mén)制(zhì)定完善經濟社會(huì)發展規劃、産業政策和(hé)國有(yǒu)資本收益管理(lǐ)規則。國有(yǒu)資産監管機構根據政府宏觀政策和(hé)有(yǒu)關管理(lǐ)要求，建立健全國有(yǒu)資本進退機制(zhì)，制(zhì)定國有(yǒu)資本投資負面清單，推動國有(yǒu)資本更多(duō)投向關系國家(jiā)安全、國民經濟命脈和(hé)國計(jì)民生(shēng)的重要行(xíng)業和(hé)關鍵領域。

　　（十二）推進國有(yǒu)資本優化重組。堅持以市場(chǎng)為(wèi)導向、以企業為(wèi)主體(tǐ)，有(yǒu)進有(yǒu)退、有(yǒu)所為(wèi)有(yǒu)所不為(wèi)，優化國有(yǒu)資本布局結構，提高(gāo)國有(yǒu)資本流動性，增強國有(yǒu)經濟整體(tǐ)功能和(hé)提升效率。按照國有(yǒu)資本布局結構調整要求，加快推動國有(yǒu)資本向重要行(xíng)業、關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性産業集中，向産業鏈關鍵環節和(hé)價值鏈高(gāo)端領域集中，向具有(yǒu)核心競争力的優勢企業集中。清理(lǐ)退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有(yǒu)企業，建立健全優勝劣汰市場(chǎng)化退出機制(zhì)，加快淘汰落後産能和(hé)化解過剩産能，處置低(dī)效無效資産。推動國有(yǒu)企業加快技(jì)術(shù)創新、管理(lǐ)創新和(hé)商業模式創新。推進國有(yǒu)資本控股經營的自然壟斷行(xíng)業改革，根據不同行(xíng)業特點放開(kāi)競争性業務，實現國有(yǒu)資本和(hé)社會(huì)資本更好融合。

　　（十三）建立健全國有(yǒu)資本收益管理(lǐ)制(zhì)度。财政部門(mén)會(huì)同國有(yǒu)資産監管機構等部門(mén)建立覆蓋全部國有(yǒu)企業、分級管理(lǐ)的國有(yǒu)資本經營預算(suàn)管理(lǐ)制(zhì)度，根據國家(jiā)宏觀調控和(hé)國有(yǒu)資本布局結構調整要求，提出國有(yǒu)資本收益上(shàng)交比例建議，報國務院批準後執行(xíng)。在改組組建國有(yǒu)資本投資、運營公司以及實施國有(yǒu)企業重組過程中，國家(jiā)根據需要将部分國有(yǒu)股權劃轉社會(huì)保障基金管理(lǐ)機構持有(yǒu)，分紅和(hé)轉讓收益用于彌補養老等社會(huì)保障資金缺口。

　　五、協同推進相關配套改革

　　（十四）完善有(yǒu)關法律法規。健全國有(yǒu)資産監管法律法規體(tǐ)系，做(zuò)好相關法律法規的立改廢釋工作(zuò)。按照立法程序，抓緊推動開(kāi)展企業國有(yǒu)資産法修訂工作(zuò)，出台相關配套法規，為(wèi)完善國有(yǒu)資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)夯實法律基礎。根據國有(yǒu)企業公司制(zhì)改革進展情況，推動适時(shí)廢止全民所有(yǒu)制(zhì)工業企業法。研究起草企業國有(yǒu)資産基礎管理(lǐ)條例，統一管理(lǐ)規則。

　　（十五）推進政府職能轉變。進一步減少(shǎo)行(xíng)政審批事項，大(dà)幅度削減政府通(tōng)過國有(yǒu)企業行(xíng)政性配置資源事項，區(qū)分政府公共管理(lǐ)職能與國有(yǒu)資産出資人(rén)管理(lǐ)職能，為(wèi)國有(yǒu)資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)改革完善提供環境條件。推進自然壟斷行(xíng)業改革，實行(xíng)網運分開(kāi)、特許經營。加快推進價格機制(zhì)改革，嚴格規範政府定價行(xíng)為(wèi)，完善市場(chǎng)發現、形成價格的機制(zhì)。推進行(xíng)政性壟斷行(xíng)業成本公開(kāi)、經營透明(míng)，發揮社會(huì)監督作(zuò)用。

　　（十六）落實相關配套政策。落實和(hé)完善國有(yǒu)企業重組整合涉及的資産評估增值、土地變更登記和(hé)國有(yǒu)資産無償劃轉等方面稅收優惠政策，切實明(míng)确國有(yǒu)企業改制(zhì)重組過程中涉及的債權債務承接主體(tǐ)和(hé)責任，完善國有(yǒu)企業退出的相關政策，依法妥善處理(lǐ)勞動關系調整和(hé)社會(huì)保險關系接續等相關問題。

　　（十七）妥善解決曆史遺留問題。加快剝離企業辦社會(huì)職能，針對“三供一業”（供水(shuǐ)、供電(diàn)、供熱和(hé)物業管理(lǐ)）、離退休人(rén)員社會(huì)化管理(lǐ)、廠辦大(dà)集體(tǐ)改革等問題，制(zhì)定統籌規範、分類施策的措施，建立政府和(hé)國有(yǒu)企業合理(lǐ)分擔成本的機制(zhì)。國有(yǒu)資本經營預算(suàn)支出優先用于解決國有(yǒu)企業曆史遺留問題。

　　（十八）穩步推進經營性國有(yǒu)資産集中統一監管。按照依法依規、分類推進、規範程序、市場(chǎng)運作(zuò)的原則，以管資本為(wèi)主，穩步将黨政機關、事業單位所屬企業的國有(yǒu)資本納入經營性國有(yǒu)資産集中統一監管體(tǐ)系，具備條件的進入國有(yǒu)資本投資、運營公司。

　　金融、文化等國有(yǒu)企業的改革，中央另有(yǒu)規定的依其規定執行(xíng)。

　　各地區(qū)要結合本地實際，制(zhì)定具體(tǐ)改革實施方案，确保國有(yǒu)資産管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)改革順利進行(xíng)，全面完成各項改革任務。

      國務院

2015年10月25日

（此件公開(kāi)發布）