《國務院辦公廳關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》（國辦發﹝2016﹞56号）

各省、自治區(qū)、直轄市人(rén)民政府，國務院各部委、各直屬機構：

    近年來(lái)，中央企業積極推進結構調整與重組，布局結構不斷優化，規模實力顯著增強，發展質量明(míng)顯提升，各項改革發展工作(zuò)取得(de)了積極成效。但(dàn)總的來(lái)看，中央企業産業分布過廣、企業層級過多(duō)等結構性問題仍然較為(wèi)突出，資源配置效率亟待提高(gāo)、企業創新能力亟待增強。為(wèi)貫徹落實黨中央、國務院關于深化國有(yǒu)企業改革的決策部署，進一步優化國有(yǒu)資本配置，促進中央企業轉型升級，經國務院同意，現就推動中央企業結構調整與重組提出以下意見。

一、總體(tǐ)要求

    （一）指導思想。

    全面貫徹黨的十八大(dà)和(hé)十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入學習領會(huì)習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，認真貫徹落實“四個(gè)全面”戰略布局和(hé)黨中央、國務院決策部署，牢固樹(shù)立創新、協調、綠色、開(kāi)放、共享的發展理(lǐ)念，推進供給側結構性改革，堅持公有(yǒu)制(zhì)主體(tǐ)地位，發揮國有(yǒu)經濟主導作(zuò)用，以優化國有(yǒu)資本配置為(wèi)中心，着力深化改革，調整結構，加強科技(jì)創新，加快轉型升級，加大(dà)國際化經營力度，提升中央企業發展質量和(hé)效益，推動中央企業在市場(chǎng)競争中不斷發展壯大(dà)，更好發揮中央企業在保障國民經濟持續健康安全發展中的骨幹中堅作(zuò)用。

    （二）基本原則。

    ——堅持服務國家(jiā)戰略。中央企業結構調整與重組，要服務國家(jiā)發展目标，落實國家(jiā)發展戰略，貫徹國家(jiā)産業政策，以管資本為(wèi)主加強國資監管，不斷推動國有(yǒu)資本優化配置。

    ——堅持尊重市場(chǎng)規律。遵循市場(chǎng)經濟規律和(hé)企業發展規律，維護市場(chǎng)公平競争秩序，以市場(chǎng)為(wèi)導向，以企業為(wèi)主體(tǐ)，以主業為(wèi)主，因地制(zhì)宜、因業制(zhì)宜、因企制(zhì)宜，有(yǒu)進有(yǒu)退、有(yǒu)所為(wèi)有(yǒu)所不為(wèi)，不斷提升中央企業市場(chǎng)競争力。

    ——堅持與改革相結合。在調整重組中深化企業內(nèi)部改革，建立健全現代企業制(zhì)度，形成嶄新的體(tǐ)制(zhì)機制(zhì)，打造充滿生(shēng)機活力的新型企業。加強黨的領導，确保黨的建設與調整重組同步推進，實現體(tǐ)制(zhì)、機制(zhì)、制(zhì)度和(hé)工作(zuò)的有(yǒu)效對接。

    ——堅持嚴格依法規範。嚴格按照有(yǒu)關法律法規推進中央企業結構調整與重組，切實保護各類股東、債權人(rén)和(hé)職工等相關方的合法權益。加強國有(yǒu)資産交易監管，防止逃廢金融債務，防範國有(yǒu)資産流失。

    ——堅持統籌協調推進。突出問題導向，處理(lǐ)好中央企業改革、發展、穩定的關系，把握好調整重組的重點、節奏與力度，統籌好鞏固加強、創新發展、重組整合和(hé)清理(lǐ)退出等工作(zuò)。

二、主要目标

    到2020年，中央企業戰略定位更加準确，功能作(zuò)用有(yǒu)效發揮；總體(tǐ)結構更趨合理(lǐ)，國有(yǒu)資本配置效率顯著提高(gāo)；發展質量明(míng)顯提升，形成一批具有(yǒu)創新能力和(hé)國際競争力的世界一流跨國公司。具體(tǐ)目标是：

    功能作(zuò)用有(yǒu)效發揮。在國防、能源、交通(tōng)、糧食、信息、生(shēng)态等關系國家(jiā)安全的領域保障能力顯著提升；在重大(dà)基礎設施、重要資源以及公共服務等關系國計(jì)民生(shēng)和(hé)國民經濟命脈的重要行(xíng)業控制(zhì)力明(míng)顯增強；在重大(dà)裝備、信息通(tōng)信、生(shēng)物醫(yī)藥、海洋工程、節能環保等行(xíng)業的影(yǐng)響力進一步提高(gāo)；在新能源、新材料、航空(kōng)航天、智能制(zhì)造等産業的帶動力更加凸顯。

    資源配置更趨合理(lǐ)。通(tōng)過兼并重組、創新合作(zuò)、淘汰落後産能、化解過剩産能、處置低(dī)效無效資産等途徑，形成國有(yǒu)資本有(yǒu)進有(yǒu)退、合理(lǐ)流動的機制(zhì)。中央企業縱向調整加快推進，産業鏈上(shàng)下遊資源配置不斷優化，從價值鏈中低(dī)端向中高(gāo)端轉變取得(de)明(míng)顯進展，整體(tǐ)競争力大(dà)幅提升。中央企業間(jiān)的橫向整合基本完成，協同經營平台建設加快推進，同質化經營、重複建設、無序競争等問題得(de)到有(yǒu)效化解。

    發展質量明(míng)顯提升。企業發展戰略更加明(míng)晰，主業優勢更加突出，資産負債規模更趨合理(lǐ)，企業治理(lǐ)更加規範，經營機制(zhì)更加靈活，創新驅動發展富有(yǒu)成效，國際化經營穩步推進，風險管控能力顯著增強，國有(yǒu)資本效益明(míng)顯提高(gāo)，實現由注重規模擴張向注重提升質量效益轉變，從國內(nèi)經營為(wèi)主向國內(nèi)外經營并重轉變。

三、重點工作(zuò)

    （一）鞏固加強一批。

    鞏固安全保障功能。對主業處于關系國家(jiā)安全、國民經濟命脈的重要行(xíng)業和(hé)關鍵領域、主要承擔國家(jiā)重大(dà)專項任務的中央企業，要保證國有(yǒu)資本投入，增強保障國家(jiā)安全和(hé)國民經濟運行(xíng)能力，保持國有(yǒu)資本控股地位，支持非國有(yǒu)資本參股。對重要通(tōng)信基礎設施、重要江河(hé)流域控制(zhì)性水(shuǐ)利水(shuǐ)電(diàn)航電(diàn)樞紐等領域，糧食、棉花(huā)、石油、天然氣等國家(jiā)戰略物資儲備領域，實行(xíng)國有(yǒu)獨資或控股。對戰略性礦産資源開(kāi)發利用，石油天然氣主幹管網、電(diàn)網等自然壟斷環節的管網，核電(diàn)、重要公共技(jì)術(shù)平台、地質等基礎數(shù)據采集利用領域，國防軍工等特殊産業中從事戰略武器(qì)裝備科研生(shēng)産、關系國家(jiā)戰略安全和(hé)涉及國家(jiā)核心機密的核心軍工能力領域，實行(xíng)國有(yǒu)獨資或絕對控股。對其他服務國家(jiā)戰略目标、重要前瞻性戰略性産業、生(shēng)态環境保護、共用技(jì)術(shù)平台等重要行(xíng)業和(hé)關鍵領域，加大(dà)國有(yǒu)資本投資力度，發揮國有(yǒu)資本引導和(hé)帶動作(zuò)用。

    （二）創新發展一批。

    搭建調整重組平台。改組組建國有(yǒu)資本投資、運營公司，探索有(yǒu)效的運營模式，通(tōng)過開(kāi)展投資融資、産業培育、資本整合，推動産業集聚和(hé)轉型升級，優化中央企業國有(yǒu)資本布局結構；通(tōng)過股權運作(zuò)、價值管理(lǐ)、有(yǒu)序進退，促進國有(yǒu)資本合理(lǐ)流動。将中央企業中的低(dī)效無效資産以及戶數(shù)較多(duō)、規模較小(xiǎo)、産業集中度低(dī)、産能嚴重過剩行(xíng)業中的中央企業，适度集中至國有(yǒu)資本投資、運營公司，做(zuò)好增量、盤活存量、主動減量。

    搭建科技(jì)創新平台。強化科技(jì)研發平台建設，加強應用基礎研究，完善研發體(tǐ)系，突破企業技(jì)術(shù)瓶頸，提升自主創新能力。構建行(xíng)業協同創新平台，推進産業創新聯盟建設，建立和(hé)完善開(kāi)放高(gāo)效的技(jì)術(shù)創新體(tǐ)系，突破産業發展短(duǎn)闆，提升集成創新能力。建設“互聯網+”平台，推動産業互聯網發展，促進跨界創新融合。建立支持創新的金融平台，充分用好各種創投基金支持中央企業創新發展，通(tōng)過市場(chǎng)化方式設立各類中央企業科技(jì)創新投資基金，促進科技(jì)成果轉化和(hé)新興産業培育。把握世界科技(jì)發展趨勢，搭建國際科技(jì)合作(zuò)平台，積極融入全球創新網絡。鼓勵企業搭建創新創業孵化和(hé)服務平台，支持員工和(hé)社會(huì)創新創業，推動戰略性新興産業發展，加快形成新的經濟增長點。鼓勵優勢産業集團與中央科研院所企業重組。

    搭建國際化經營平台。以優勢企業為(wèi)核心，通(tōng)過市場(chǎng)化運作(zuò)方式，搭建優勢産業上(shàng)下遊攜手走出去平台、高(gāo)效産能國際合作(zuò)平台、商産融結合平台和(hé)跨國并購平台，增強中央企業聯合參與國際市場(chǎng)競争的能力。加快境外經濟合作(zuò)園區(qū)建設，形成走出去企業集群發展優勢，降低(dī)國際化經營風險。充分發揮現有(yǒu)各類國際合作(zuò)基金的作(zuò)用，鼓勵以市場(chǎng)化方式發起設立相關基金，組合引入非國有(yǒu)資本、優秀管理(lǐ)人(rén)才、先進管理(lǐ)機制(zhì)和(hé)增值服務能力，提高(gāo)中央企業國際化經營水(shuǐ)平。

    （三）重組整合一批。

    推進強強聯合。統籌走出去參與國際競争和(hé)維護國內(nèi)市場(chǎng)公平競争的需要，穩妥推進裝備制(zhì)造、建築工程、電(diàn)力、鋼鐵(tiě)、有(yǒu)色金屬、航運、建材、旅遊和(hé)航空(kōng)服務等領域企業重組，集中資源形成合力，減少(shǎo)無序競争和(hé)同質化經營，有(yǒu)效化解相關行(xíng)業産能過剩。鼓勵煤炭、電(diàn)力、冶金等産業鏈上(shàng)下遊中央企業進行(xíng)重組，打造全産業鏈競争優勢，更好發揮協同效應。

    推動專業化整合。在國家(jiā)産業政策和(hé)行(xíng)業發展規劃指導下，支持中央企業之間(jiān)通(tōng)過資産重組、股權合作(zuò)、資産置換、無償劃轉、戰略聯盟、聯合開(kāi)發等方式，将資源向優勢企業和(hé)主業企業集中。鼓勵通(tōng)信、電(diàn)力、汽車(chē)、新材料、新能源、油氣管道(dào)、海工裝備、航空(kōng)貨運等領域相關中央企業共同出資組建股份制(zhì)專業化平台，加大(dà)新技(jì)術(shù)、新産品、新市場(chǎng)聯合開(kāi)發力度，減少(shǎo)無序競争，提升資源配置效率。

    加快推進企業內(nèi)部資源整合。鼓勵中央企業依托資本市場(chǎng)，通(tōng)過培育注資、業務重組、吸收合并等方式，利用普通(tōng)股、優先股、定向發行(xíng)可(kě)轉換債券等工具，推進專業化整合，增強持續發展能力。壓縮企業管理(lǐ)層級，對五級以下企業進行(xíng)清理(lǐ)整合，将投資決策權向三級以上(shàng)企業集中，積極推進管控模式與組織架構調整、流程再造，構建功能定位明(míng)确、責權關系清晰、層級設置合理(lǐ)的管控體(tǐ)系。

    積極穩妥開(kāi)展并購重組。鼓勵中央企業圍繞發展戰略，以獲取關鍵技(jì)術(shù)、核心資源、知名品牌、市場(chǎng)渠道(dào)等為(wèi)重點，積極開(kāi)展并購重組，提高(gāo)産業集中度，推動質量品牌提升。建立健全重組評估機制(zhì)，加強并購後企業的聯動與整合，推進管理(lǐ)、業務、技(jì)術(shù)、市場(chǎng)、文化和(hé)人(rén)力資源等方面的協同與融合，确保實現并購預期目标。并購重組中要充分發揮各企業的專業化優勢和(hé)比較優勢，尊重市場(chǎng)規律，加強溝通(tōng)協調，防止無序競争。

    （四）清理(lǐ)退出一批。

    大(dà)力化解過剩産能。嚴格按照國家(jiā)能耗、環保、質量、安全等标準要求，以鋼鐵(tiě)、煤炭行(xíng)業為(wèi)重點，大(dà)力壓縮過剩産能，加快淘汰落後産能。對産能嚴重過剩行(xíng)業，按照減量置換原則從嚴控制(zhì)新項目投資。對高(gāo)負債企業，以不推高(gāo)資産負債率為(wèi)原則嚴格控制(zhì)投資規模。

加大(dà)清理(lǐ)長期虧損、扭虧無望企業和(hé)低(dī)效無效資産力度。通(tōng)過資産重組、破産清算(suàn)等方式，解決持續虧損三年以上(shàng)且不符合布局結構調整方向的企業退出問題。通(tōng)過産權轉讓、資産變現、無償劃轉等方式，解決三年以上(shàng)無效益且未來(lái)兩年生(shēng)産經營難以好轉的低(dī)效無效資産處置問題。

    下大(dà)力氣退出一批不具有(yǒu)發展優勢的非主營業務。梳理(lǐ)企業非主營業務和(hé)資産，對與主業無互補性、協同性的低(dī)效業務和(hé)資産，加大(dà)清理(lǐ)退出力度，實現國有(yǒu)資本形态轉換。變現的國有(yǒu)資本除按有(yǒu)關要求用于安置職工、解決曆史遺留問題外，集中投向國有(yǒu)資本更需要集中的領域和(hé)行(xíng)業。

    加快剝離企業辦社會(huì)職能和(hé)解決曆史遺留問題。穩步推進中央企業職工家(jiā)屬區(qū)“三供一業”分離移交，實現社會(huì)化管理(lǐ)。對中央企業所辦醫(yī)療、教育、市政、消防、社區(qū)管理(lǐ)等公共服務機構，采取移交、撤并、改制(zhì)或專業化管理(lǐ)、政府購買服務等多(duō)種方式分類進行(xíng)剝離。加快推進廠辦大(dà)集體(tǐ)改革。對中央企業退休人(rén)員統一實行(xíng)社會(huì)化管理(lǐ)。

四、保障措施

    （一）加強組織領導。

    國務院國資委要會(huì)同有(yǒu)關部門(mén)根據國家(jiā)戰略要求，結合行(xíng)業體(tǐ)制(zhì)改革和(hé)産業政策，提出有(yǒu)關中央企業實施重組的具體(tǐ)方案，報國務院批準後穩步推進。中央企業結合實際制(zhì)定本企業結構調整與重組的具體(tǐ)實施方案，報國務院國資委備案後組織實施，其中涉及國家(jiā)安全領域的，須經相關行(xíng)業主管部門(mén)審核同意。中央企業在結構調整與重組過程中要切實加強黨的領導，建立責任清晰、分工明(míng)确的專項工作(zuò)機制(zhì)，由主要負責人(rén)負總責，加大(dà)組織協調力度，切實依法依規操作(zuò)。同時(shí)發揮工會(huì)和(hé)有(yǒu)關社團組織的作(zuò)用，做(zuò)好幹部職工的思想政治工作(zuò)。

    （二）加強行(xíng)業指導。

    各有(yǒu)關部門(mén)要根據實現“兩個(gè)一百年”奮鬥目标、國家(jiā)重大(dà)戰略布局以及統籌國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)等需要，明(míng)确國有(yǒu)資本分行(xíng)業、分區(qū)域布局的基本要求，作(zuò)為(wèi)中央企業布局結構調整的重要依據，同時(shí)結合各自職責，配套出台相關産業管理(lǐ)政策，保障國有(yǒu)資本投入規模科學合理(lǐ)，确保中央企業結構調整與重組有(yǒu)利于增強國有(yǒu)經濟主導能力、維護市場(chǎng)公平競争秩序。

    （三）加大(dà)政策支持。

    各有(yǒu)關部門(mén)要研究出台财政、金融、人(rén)才、科技(jì)、薪酬分配、業績考核等支持政策，并切實落實相關稅收優惠政策，為(wèi)中央企業結構調整與重組創造良好環境。要充分發揮各類基金的作(zuò)用，積極穩妥引入各類社會(huì)資本參與和(hé)支持中央企業結構調整與重組。

    （四）完善配套措施。

    健全企業退出機制(zhì)，完善相關退出政策，依法妥善處理(lǐ)勞動關系調整、社會(huì)保險關系接續等問題，切實維護好企業職工合法權益。建立完善政府和(hé)企業合理(lǐ)分擔成本的機制(zhì)，多(duō)渠道(dào)籌措資金，妥善解決中央企業曆史遺留問題，為(wèi)中央企業公平參與市場(chǎng)競争創造條件。

    金融、文化等中央企業的結構調整與重組，中央另有(yǒu)規定的依其規定執行(xíng)。

國務院辦公廳

2016年7月17日

（此件公開(kāi)發布）